3. Демографический кризис в современной России: причины и последствия

4. Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 г.

Лекция №5 Социально-экономическое положение семьи в условиях перехода к рыночным отношениям

1. Семейная структура населения Российской Федерации

2. Факторы изменения среднего размера и структуры семьи

3. Сущность социально-экономических проблем современной семьи

4. Пути решения социально-экономических проблем семьи

Лекция №6 Культура и быт семьи

1. Роль отца и матери в семье

2. Общение в семье

3. Быт семьи

4. Влияние быта на жизнь и формирование личности

Лекция №7 Принципы социальной защиты семьи

1. Сущность и содержание социальной защиты

2. Государственные гарантии и минимальные социальные стандарты в системе социальной защиты населения

3. Роль и место социальных служб в социальной защите населения

Лекция №8 Приоритеты, принципы и механизмы реализации Государственной семейной политики в условиях рыночной экономики России

1. Сущность государственной семейной политики

2. Формирование и реализация государственной семейной политики в Российской Федерации

Лекция №9 Развитие и совершенствование денежных и натуральных выплат семье

1. Материнство, отцовство, детство и система социального обеспечения

2. Компенсационные выплаты

3. Виды социальных льгот

Лекция №10 Охрана материнства и детства

1. Организация акушерско-гинекологической помощи

I. Диспансеризация беременных и родильниц.

II. Гинекологическая помощь.

III. Профилактика абортов, контрацепция.

2. Организация лечебно-профилактической помощи детям

3. Работа по формированию здорового образа жизни

Лекция №11 Молодая семья как объект социальной защиты

1. Социальный портрет современной молодой семьи

2.Проблемы молодой семьи

3. Меры социальной, экономической и правовой защиты молодых семей

Лекция №12 Многодетная семья и её социальная защита

1. Типы многодетной семьи

2. Основные проблемы современной многодетной семьи

3. Социальная защита многодетной семьи

4. Технология социальной работы с многодетными семьями

Лекция №13 Социальная работа с семьями, имеющими в своём составе инвалидов

1.Положение детей-инвалидов в современной России

2. Проблемы семей, имеющих детей с ограниченными возможностями

3. Государственно-правовая основа социальной защиты лиц с ограниченными возможностями и их семей

4.Опыт работы социальных служб по реабилитации семей,

Имеющих детей-инвалидов

Лекция №14 Социальная защита неполных семей

2. Социально-экономические проблемы неполных семей

3. Социально-психологические проблемы неполных семей

4. Проблемы воспитания и социализации детей в неполной семье

Лекция №15 Социальная работа с семьёй пожилых людей

1.Пожилые люди как социальная общность

2. Роль семьи в жизни пожилых людей

3. Концепция государственной социальной политики

В отношении граждан старшего поколения

4. Нормативно-правовые основы социальной поддержки пожилых людей

5. Технология социального обслуживания по­жилых людей

Лекция №16 Служба социальной помощи семье. Структура, функции, учреждения

1. Социальная работа в системе социального обслуживания населения

2. Система социального обслуживания населения:

Принципы, функции, виды и формы деятельности

3. Учреждения социального обслуживания семьи: их виды и специфика деятельности

Лекция №17 Зарубежный опыт социальной защиты семьи

1. Цели и методы систем социальной защиты семьи за рубежом

2. Социальная поддержка семьи в странах Европы и Северной Америки

3. Социальная поддержка семьи в развитых государствах Азии

И странах «третьего мира»

Вопросы для самоконтроля

Литература

2. 1. Сущность государственной семейной политики

Проводимые в 90-е годы в обще­стве реформы оказали на семью не­однозначное воздействие, привели к глубоким изменениям ее жизнеде­ятельности. Произошла резкая диф­ференциация доходов семей, их мас­совое обнищание. Углубляется дезор­ганизация жизни семей, возрастает нестабильность браков, разрушают­ся сложившиеся нравственно-этиче­ские нормы и традиции.

Кризис состояния социального института семьи требует усиления внимания к ней со стороны государ­ства по ее укреплению и развитию. Опыт мирового сообщества пока­зывает, что институциональные про­блемы семьи эффективнее решаются с помощью специально-организованной системы государственной семей­ной политики.

Государственная семейная поли­тика -составная часть социальной политики, направленная на инсти­тут семьи с целью укрепления, развития и защиты ее прав и интересов, обеспечения правового регулирования ее отношений с государством.

Семейная политика также может быть определена как ком­плекс практических мер, предоставляющих семьям с детьми, определенные социальные гарантии, цель которых улучшить благосостояние и обеспечить функционирование семьи в инте­ресах общества. Семейная политика нацелена на смягчение экономических проблем семьи, направлена на более полное удовлетворение семейных нужд.

«Семейная политика,-по мнению А. И. Антонова,-это дея­тельность государства, политических партий, общественных орга­низаций, групп интересов и т. п., направленная на возрождение семьи, семейного образа жизни, утраченной на длительном исто­рическом пути фамилистической культуры общества, возвращение семье органически присущих ей социальных функций, направ­ленная на укрепление семьи как социального института» 2 .

Основной объект государственной семейной политики-се­мья, предмет -совокупность специфических проблем семьи. Они отличаются от общих социальных проблем, характеризу­ющих все население страны, и связаны с системой здравоох­ранения, образования, культуры, занятости. Семейную поли­тику часто отождествляют с демографической и общей соци­альной политикой.

Государственная семейная политика призвана системно решать задачи укрепления семьи и семейных ценностей, обе­спечения ее интересов в процессе общественного развития; создания необходимых условий для реализации семей своих функций на основе собственной трудовой деятельности; организации субъектной роли семьи в процессе осуществления госу­дарственной семейной политики; обеспечения защиты соци­ально уязвимых семей.

Государство признает социальные права семьи и необходи­мость их законодательного закрепления. Гарантом социальной защиты семьи, ее прав, прав ребенка является Конституция Российской Федерации. Семье (а не только индивидууму) пре­доставляется полноценный социальный статус, ее интересы целенаправленно учитываются в процессе социально-экономического и культурного развития общества, деятельности органов власти, осуществления федеральных и региональных программ. В законодательство включается комплекс право­вых норм, регулирующих на только отношения между членами семьи, но и отношения семьи и государства.

Государство гарантирует макроэкономические и социальные стандарты, необходимые для самостоятельного функциониро­вания семей в обществе; осуществляет целенаправленный учет и способствует реализации институциональных прав и инте­ресов семей в процессе их жизнедеятельности; создает условия для обеспечения суверенитета семей и развития их функций субъекта социальных отношений; обеспечивает защиту соци­ально уязвимых семей.

Семейная политика формируется как самостоятельное направление социальной политики и системы целенаправлен­ной деятельности, предусматривающая свою стратегию, про­граммы, организацию, кадры, финансовое, другое обеспече­ние. Социальный институт семьи включается в систему госу­дарственной деятельности в качестве целостного объекта.

По своему содержанию семейная политика является ком­плексной и отражает отношения государства и семьи в основ­ных сферах жизнедеятельности общества. В то же время она сосредоточена на специфических проблемах семьи, связанных с реализацией ее основных социальных функций (репродук­тивной, экономической, жизнеохранительной, воспитатель­ной). В связи с этим принципиальное значение имеет четкая дифференциация семейной и социальной политики на основе разделения общесоциальных и специфических проблем семьи. Государство обеспечивает целенаправленный учет и реали­зацию институциональных прав и интересов семьи в различ­ных областях общественной жизни, в деятельности органов вла­сти, при планировании, разработке и реализации социально-экономических программ, прогнозировании развития страны. Реализация цели и принципов государственной семейной поли­тики контролируется на основе проведения фамилистической экспертизы принимаемых на различных уровнях власти решений с точки зрения их воздействия на жизнедеятельность семьи.

Государство взаимодействует с семьей на основе партнерских отношений, обеспечивает баланс прав и ответственности госу­дарственных институтов и семьи, создает необходимые условия для активизации социально-экономического потенциала семьи.

Важным условием эффективности семейной политики явля­ется дифференцированный подход, учитывающий особенности социально-экономического развития страны, исторического этапа трансформации института семьи, моделей и структуры семей, их доходов, потребностей и интересов. Задачи стаби­лизации и развития института семьи обуславливают необхо­димость системного подхода к анализу происходящих в нем процессов, выявления характерных, устойчивых черт жизне­деятельности семьи, закономерностей ее развития, оценки наи­более болезненных процессов.

Государство обеспечивает единство реализации цели и прин­ципов семейной политики на федеральном, региональном, местном уровнях. Субъекты Федерации, органы местного само­управления дополняют и реализуют меры семейной политики на основе установленных семье государственных гарантий функ­ционирования, обеспечивают координацию действий негосу­дарственных субъектов семейной политики.

Таким образом, при формировании и проведении семейной политики важно учитывать ее основные принципы. Анализ имеющейся литературы и нормативно-правовых положений по проблеме позволяет выделить следующие принципы.

Принципы семейной политики определяются историче­скими, этническими, религиозными, культурными традици­ями, материальными возможностями общества, социально-демографической ситуацией.

Основным является принцип самостоятельности, суве­ренности семьи. Этот принцип означает ее определенную независимость от государства, возможность самостоятельно принимать решения, касающиеся семейной жизни. Семья имеет право на любой, кроме криминального, образ жизни. Различные меры государственной семейной политики (эконо­мические, идеологические и др.) призваны не столько регла­ментировать поведение семьи, сколько способствовать ее само­развитию, предоставлять возможность выбора форм поведе­ния. Определенные же ограничения этого принципа могут вводиться и регулироваться лишь законодательно (установ­ление процедуры регистрации брака и развода, определение технологии усыновления и др.).

3. Другим важнейшим принципом семейной политики явля­ется принцип свободы выбора ролевых функций и типа семьи. Он означает самостоятельное определение членами семьи своих ролевых функций, а также того типа семьи, который им наибо­лее приемлем. Сами члены семьи определяют какая у них будет семья: многодетная, малодетная или даже бездетная. При этом и государство свободно в принятии решений по поддержке тех типов семей и семейного поведения, которые в большей мере соответствуют интересам общества.

   Принцип равноправия в семье предполагает достижение справедливого распределения семейных обязанностей между супругами, а также обеспечение равных возможностей саморе­ализации в трудовой сфере и общественной деятельности. При наличии детей равноправие может достигаться лишь с учетом их приоритетных интересов. Меры государственной семейной политики должны быть направлены на обеспечение выжива­ния и защиту ребенка, его полноценное психологическое, физи­ческое, интеллектуальное и социальное развитие.

   Принцип общественного договора предполагает согласован­ную регламентацию взаимоотношений семьи и государства. Она нацелена на создание нормальных условий для экономи­чески активных членов семьи, позволяющих обеспечить благо­состояние на трудовой основе. А для этого необходимо расши­рять рабочие места с учетом интересов семей с малолетними детьми, поощрять семейный бизнес, расширять практику пере­подготовки, получения новых (более востребованных на рынке труда) профессий для работающих членов семьи. Договорная регламентация между семьей и государством также призвана обеспечить необходимую социальную защиту семей, нужда­ющихся в государственной поддержке. Причем, семьи равны в праве на помощь независимо от социального положения, национальности, места жительства и религиозных убеждений. Безусловная защита семьи от нищенства и лишений, связан­ных с вынужденной миграцией, чрезвычайными ситуациями, войнами, вооруженными конфликтами и др. обстоятельствами является важной государственной обязанностью. Но с учетом местной специфики и особенностей конкретной ситуации она также может регламентироваться. На договорной основе с государственными органами возможно усилить общественные стимулы, заинтересовывающие супругов в воспроизводстве и социализации новыx поколений. Такая практика наблюдается сейчас в ряде стран Латинской Америке, где мужчина получает прибавку к заработной плате за то, что его жена дома ухажи­вает и воспитывает ребенка.

   Принцип единства семейной политики на федеральном и региональном уровнях означает, что ее цели едины для всей страны. Семье, независимо от места ее проживания, гаранти­руется предоставление минимальных социальных гарантий и льгот, установленных на федеральном уровне. Они могут дополняться органами власти субъектов Российской Федерации и местными самоуправленцами. Примером этого служат спе­циальные региональные программы семейной политики. Эти программы позволили реализовать некоторые меры дополни­тельной адресной помощи нуждающимся семьям.

   Принцип социального партнерства в выработке и реализации семейной политики предполагает участие различных проблем семьи. И здесь особую актуальность приобретает необходимость сотрудничества государственных органов с общественными объединениями, творческими союзами, благотворительными и религиозными организациями, предпринимателями и др. возможными субъектами семейной политики.

   Принцип преемственности означает сохранение имеющихся социальных норм, льгот, достигнутых социальных гарантий, а также эффективных традиционных форм семейной политики. Такой подход позволяет обеспечить стабильность мер в этой социальной деятельности.

   Другим важнейшим принципом семейной политики явля­ется принцип базисности, комплексности семьи. Он означает постановку семьи в центр общественной системы, повышение ее статуса, роли как структурного базисного образования, пре­одоление обыденного восприятия этого феномена как нуждаю­щегося только в защите, курировании, помощи. В современных условиях необходимо создание механизмов самореабилитации семьи, превращение ее в движущуюся силу социальных пре­образований. Семейная политика должна стать ядром, опре­деляющим звеном социальной политики в целом. Состояние института семьи, степень ее устойчивости-важнейший инди­катор адекватности социальной политики закономерностям, логике социального развития в целом, показатель эффектив­ности проводимых реформ.

   Не менее важным является принцип приоритета прав и инте­ресов ребенка, всестороннее развитие и уважение его человеческого достоинства. Участие государства в обеспечении инте­ресов ребенка в семье не ограничивается предоставлением ему прав. Не менее важно для ребенка иметь гарантию для охраны этих прав, а также их защиты в случае нарушения. Статья 56 Семейного кодекса РФ предусматривает, что обязанности по защите прав ребенка возлагаются на его родителей, законных представителей, а также на органы опеки и попечительства, прокурора и суд. Несовершеннолетний, признанный в соответ­ствии с законом полностью дееспособным до достижения совер­шеннолетия, имеет право самостоятельно осуществлять свои права и обязанности, в том числе право на защиту.

   Принцип соблюдения конфиденциальности со стороны соци­альных работников, при работе с семьей при условии отсут­ствия риска насилия над детьми.

   В области управления вопросами семейной политики госу­дарство реализует принцип межведомственного подхода к ее проведению, создает систему федеральных и региональных органов власти, координирующих разработку и практическое осуществление государственной семейной политики.

5. 2. Формирование и реализация государственной семейной политики в Российской Федерации

В СССР политика в отношении семьи была ограниченной, не носила системного характера, отождествлялась с социальной политикой. Институциональные интересы семьи не учитыва­лись. Государство исходило из своих экономических, производ­ственных, оборонных потребностей, демографической ситуации, необходимости обеспечения страны массовой и дешевой рабочей силой. При этом женщины максимально включались в обществен­ное производство, дети-в систему общественного воспитания. Члены семьи проводили большую часть своего времени вне дома, занимаясь производственными и общественными делами.

Политика в отношении семьи проявлялась прежде всего в регулировании брачно-семейных отношений, стимулировании рождаемости, материальной поддержке семей с детьми. По оценке Национального Совета по подготовке и Проведению Международного года семьи (1994), с которым совпадает и наш подход, с 20-х годов до первой половины 30-х годов. Эта политика была сосредоточена на помощи городским женщинам, сочета­ющим материнские обязанности с трудом в общественном про­изводстве. Со второй половины 30-х годов до 70-х годов особое внимание уделялось поощрению высокой рождаемости и мно­годетности, что было связано с огромными потерями населения в годы Великой Отечественной войны. В 1970-1980 гг. государ­ство концентрирует усилия на преодолении малообеспеченности семей с детьми, стимулировании рождаемости, поддержке роди­телей в воспитании детей. Оценивая принятые в этот период меры, отметим, что при всей их ограниченности, продиктован­ной идеологическими, иными факторами командно-админи­стративной системы, они сыграли важную роль в обеспечении социальной защиты материнства и детства.

В условиях социальной трансформации российского обще­ства 1990-х годов семья не стала полноценным объектом госу­дарственной политики. Ее интересы и запросы как социаль­ного института мало учитывались. Хотя некоторые попытки решения проблем российской семьи государственной властью все же предпринимались.

Кризис состояния института семьи требовал усиления вни­мания к ней со стороны государства по ее укреплению. В этих изменившихся политических и экономических условиях, про­исходила переоценка государственной политики в отношении семьи. Тенденция усиления внимания к семье получила отраже­ние в Конституции РФ, Семейном кодексе РФ, в отраслевом зако­нодательстве. Принимались меры по законодательному закре­плению семейных прав граждан (пособия на детей, налоговые и другие льготы). Были сформированы инфраструктуры, зани­мающиеся проблемами семьи, женщин и детей. На федеральном уровне в структуре Министерства социального развития был образован Департамент проблем семьи, женщин и детей. Аналогичные структуры были сформированы на региональ­ном и муниципальном уровнях. Соответствующие комитеты и комиссии появились при законодательных органах.

Важным этапом развития официальной парадигмы семей­ной политики стала разработка концепций семейной политики Комитетом по делам семьи, семейной и демографической политики при Совете Министров РСФСР (1991) и Национальным Советом по подготовке и проведению Международного года семьи (1993). В этих концепциях отражена идеология общечеловеческих ценностей, приоритета интересов семьи и личности, партнерских отношений семьи и государства, его инсти­тутов, которые не подменяют семью, а разделяют с ней ответ­ственность за создание условий ее функционирования. Однако указанные концепции не имели государственного статуса.

В 1990-е годы начала реализовываться президентская Программа «Дети России». Она состояла из ряда целевых про­грамм, направленных на укрепление российской семьи.

В конце 1995 г. был введен в действие новый Семейный кодекс, направленный на более полное правовое обеспечение гарантий и прав в сфере семейных отношений. Во второй поло­вине 1990-х годов в него вносились необходимые поправки.

И только в 1996 г. семейная политика получила государ­ственное определение в Указе Президента «Об основных направ­лениях государственной семейной политики» от 14 мая 1996 г. № 712, которым созданы предпосылки для выхода на новый уровень взаимодействия государства и семьи, формирования семейной политики как самостоятельного направления соци­альной политики.

В настоящее время, согласно Конституции Российской Федерации, семья, материнство, детство находятся под защитой государства. Среди нормативно-правовых актов, направленных на социальную поддержку семьи, материн­ства, защиту и обеспечение прав детей, решение острых про­блем профилактики безнадзорности, правонарушений под­ростков, развитие системы социального обслуживания семьи и детей, необходимо назвать: «Основные направления госу­дарственной социальной политики по улучшению положе­ния детей в Российской Федерации до 2000 г. (националь­ный план действий в интересах детей)»; Семейный кодекс Российской Федерации; в рамках президентской программы «Дети России»-федеральные целевые программы «профилак­тика безнадзорности и правонарушений несовершеннолет­них» и «Развитие социального обслуживания семьи и детей»; Положение «О приемной семье»; «Основные направления госу­дарственной семейной политики»; Закон Российской Федерации «О государственных пособиях гражданам, имеющих детей»; «О национальном плане действий по улучшению положения женщины и повышению ее роли в обществе до 2000 г.» и др.

Таким образом, решение острейших проблем российских семей требует разработки и реализации федерального и регио­нальных планов действий в поддержку семей, предусматрива­ющих конкретные меры семейной политики с указанием сро­ков, исполнителей и источников финансирования разработан­ных на основе докладов о положении семей во всех регионах России и учитывающих региональную специфику демографи­ческого, социального и экономического развития.

Именно семья и все виды ее деятельности (домашнее хозяй­ство, воспитание, участие в общественном труде, семейно-производительная деятельность и т. д.) связаны с человеком прямо и опосредованно; вне этой деятельности не могут существовать ни человек, ни общество.

Основными направлениями семейной политики являются:

улучшение материальных условий жизнедеятельности семей, профилактика бедности;

обеспечение условий для совмещения трудовой, профес­сиональной деятельности с выполнением семейных обя­занностей и личными интересами человека;

оказание всесторонней помощи семье в воспитании детей, поддержка одаренных детей;

обеспечение охраны здоровья матери и ребенка;

защита прав несовершеннолетних, профилактика соци­ального сиротства, безнадзорности и правонарушений;

усиленное внимание к неполным, имеющим детей инва­лидов, малообеспеченным семьям с целью создания бла­гоприятных условий для их жизнедеятельности;

всесторонняя подготовка молодежи к браку и семейной жизни и планированию семьи;

профилактика семейного неблагополучия и др.

Для реализации основных направлений семейной политики разрабатывается целый ряд государственных документов:

Доклад о положении семей в Российской Федерации;

Национальный план действий в отношении семьи (сред­ несрочная государственная семейная политика);

Целевая федеральная программа «Семья»;

Целевые ведомственные программы улучшения условий жизнедеятельности семьи;

Федеральная программа координации деятельности негосударственных субъектов семейной политики;

Положение о Государственной фамилистической (семейной) экспертизе;

Региональные концепции и программы семейной поли­тики.

Из вышесказанного речь идет о комплексном подходе к семье, способности всех субъектов семейной политики отстоять ее интересы. Таким образом, по своему содержанию семейная политика является комплексной и отражает отношения госу­дарства и семьи в основных сферах жизнедеятельности обще­ства. Комплексная программа семейной политики должна быть направлена на устранение тех причин, которые порождают негативные аспекты в жизнедеятельности семьи, чтобы мак­симально смягчить их последствия. В то же время она сосредо­точена на специфических проблемах семьи, связанных с реа­лизацией ее основных социальных функций (репродуктивной, экономической, жизнеохранительной, воспитательной). В связи с этим принципиальное значение имеет чёткая дифференци­ация семейной и социальной политики на основе разделения общесоциальных и специфических проблем семьи.

Приоритетным направлением семейной политики, как на государственном, так и на региональном уровне, является обе­спечение социальных гарантий и улучшение благосостояния семей с детьми, поскольку именно семья представляет наибо­лее комфортные условия для рождения и воспитания детей, ей также приписывается роль связующего звена между удовлетво­рением индивидуальных потребностей семьи и обеспечением функционирования семьи в интересах общества.

К настоящему времени сложились четыре основные формы государственной помощи семьям, имеющим детей:

Денежные выплаты семье на детей и в связи с рождением, содержанием и воспитанием детей (пособия по пенсии).

Трудовые, налоговые, жилищные, кредитные, медицинские и другие льготы семьям с детьми, родителям и детям.

Бесплатные выдачи семье и детям (детское питание, лекарства, одежда и обувь, питание беременным жен­щинам и др.).

Социальное обслуживание семей (оказание конкретной психологической, юридической, педагогической помощи, консультирование, социальные услуги).

1. Вопросы для самоконтроля

Раскройте сущность государственной социальной поли­тики.

Назовите основные принципы семейной политики. Какие из них являются наиболее важными?

Как формировалась семейная политика в СССР?

В каком документе в 90-е годы семейная политика получила государственное определение?

Назовите основные нормативно-правовые акты, направ­ленные на социальную поддержку семьи, материнства, защиту и обеспечение прав детей.

Перечислите основные направления государственной семейной политики на современном этапе. Какие из них являются приоритетными?

Какие государственные документы разрабатываются для реализации основных направлений семейной поли­тики?

1. Литература

Кламатова Г. И. Государственная семейная политика современной России: Учеб. пособие. М., 2004.

Семейный кодекс РФ с изменениями и дополнениями на 15.09.2003. Статья 56.

Семьеведение: Учеб. пособие для вузов/Под ред. П. Я. Циткилова. Ростов н/Д, 2002.

Социальная политика: Учебник/Под общ. ред. Н. А. Вол­гина. М., 2003.

Ходостова Е. И. Социальная политика. Учеб. пособие для студ. высших учеб. заведений. М., 2000.

И государственное управление, и местное самоуправление осуществляются на постоянной и возмездной основе, но первое - от имени государства и за счет федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, второе - от имени соответствующего органа муниципального образования и за счет средств местного бюджета.

Общие черты: подзаконность, непрерывность, исполнительность и распорядительство, метод власти и подчинения в отношениях с объектами управления, формы выражения управленческих действий - постановления, распоряжения, приказы. Важнейшее отличие между государственным и муниципальным управлением состоит в том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).

Государственная власть

Федеральный уровень власти

Уровень субъекта Федерации

Муниципальная власть

Рис. 2 Уровни государственной и публичной власти

Система государственного управления – упорядоченная совокупность взаимодействующих: (1)институтов государственного управления (часть которых представлена органами исполнительной власти), (2)профессиональных общностей служащих административного аппарата государственной службы, осуществляющих в особых формах и условиях (3)профессиональную деятельность – государственную службу, содержанием которой являются (4)процессы реализации функций государственного управления, вступающие для этого в (5)отношения и связи управления, использующие (6)специальные методы, приемы и средства (технологии) управления, имеющие различную природу (политическую, экономическую, правовую, культурную), и объединенные особым способом связи – организационной структурой государственного управления.

Т.о. мы выделили шесть подсистем государственного управления (выделены в определении цифрами)

Контрольные вопросы:

1. Что представляет собой государственное управление?

2. Каковы основные проблемы и задачи науки государственного управления?

3. Каковы особенности государственного управления как вида деятельности, его функции и методы?

4. Что представляет собой система государственного управления и какие основные подсистемы она включает?

Тема 2: «Развитие системы знаний о государственном управлении»

Целевые установки изучения темы:

В данном разделе мы проследим развитие теоретических и методических знаний о государственном и местном управлении с момента возникновения данной отрасли знаний в Древнем мире до начала ХХ века. Нами будут установлены особенности интерпретаций теории и практики государственного управления различными школами и выявлены важнейшие достижения каждой из них.

Основные понятия и термины : камерализм, «наука полиции».

За всю историю человечества накопилось огромное количество теоретического и практического материала, касающегося исследования сферы государственного управления. Эволюцию взглядов на институт государства и его роль в жизни общества можно разделить на несколько блоков:

1 Блок:

Охватывает длительный период с Древних времен до начала 17 века. Можно выделить 2 этапа этого блока:

1 этап . Основные имена (Древнекитайские философы – Мэн-Цзы и Конфуций, древнеиндийские философы, древнегреческие мыслители – Аристотель, Платон, Полибий)

Государственная администрация как урегулированный правом институт отсутствует. Субъект-объектные отношения в системе государственного управления выстраиваются на основе обычаев, традиций, ритуалов. Собственно государственно-управленческая деятельность сводится к сбору налогов, поддержанию правопорядка, благоустройству городов, сглаживанию конфликтов между социальными группами и т.д. Активно развивается идея о всеобщей пользе и роли в ней государственно-управленческой деятельности.

Аристотелем впервые высказана идея о предотвращении концентрации власти в одних руках и передачи ее "среднему классу", который должен преобладать в обществе над "крайними элементами", позже эта идея будет взята на вооружение мыслителями эпохи Возрождения.

С развитием полисной системы на смену неписанным обычаям приходит закон, имеющий светский характер и выраженный в письменной форме, без религиозной окраски. Появляются кодификации правовых обычаев (в Афинах в VII в. до н.э. - «Законы Драконта», в Риме - «Законы XII таблиц»). В VII в. до н.э. реформы Солона и Клисфена заложили процедуру принятия законов народным собранием.

Платон является автором первого теоретического труда в области государственного управления – «Государство», в котором он попытался сформулировать принципы построения и функционирования государств, основываясь на полисной системе Древней Греции.

В древности зарождаются два базисных условия функционирования социальных систем, в частности, государства – иерархичность построения и сменяемость властной верхушки.

Ханьское конфуцианство – Конфуций выдвинул идеал государственного устройства, в котором при наличии сакрально вознесенного, но на практике бездействующего правителя реальная власть принадлежит жу, соединяющим в себе свойства философов, ученых и чиновников. Присуще теоретическое истолкование и государственной и божественной («небесной») власти в семейно-родственных категориях; «государство – одна семья», государь – Сын Неба и одновременно «отец и мать народа». Поэтому «сыновняя почтительность» (сяо) в каноническом трактате Сяо цзин была возведена в ранг «корня благодати/добродетели».

2 этап . Средневековье - начало XVII века. (основные имена: Св.Августин, Фома Аквинский, Никола Макиавелли, Дж.Локк, Ш.Монтескье). Формируется представление о государстве как юридическом институте, который осуществляет управленческие и регулятивно-охранительные функции.

В эпоху Средневековья главенствующая роль в жизни общества принадлежит католической церкви, одной из важнейших задач которой было теоретическое обоснование приоритета церковной власти перед светской. По мнению Фомы Аквинского , законодательная власть как власть первоначальная должна принадлежать народу, являющемуся приходом церкви. Царство народа не должно служить королю, а наоборот, король должен служить народу, католическая церковь является высшим и священным учреждением в обществе. Помимо Аквинского и другие представители средневековой схоластики (Егидий Филеский, Жан де Витерк, Манегольд) использовали эту идею в период борьбы церкви против королевской власти. Эта борьба привела к первому крупному разделению властей на политическую и религиозную.

В позднем средневековье , в период формирования абсолютизма, расширяется сфера проникновения государственной власти, что ведет к усилению специализации государственной деятельности, дифференциации функций власти, усложнению форм и методов ее осуществления. Это находит свое отражение в трудах мыслителей того времени. Так, некоторые из них (Марсилий Падуанский, Никола Кузанский) обосновывают необходимость разграничения полномочий между законодательной и исполнительной властью. Считая народ источником всей государственной власти, называют его верховным законодателем, который для осуществления управления страной создает правительственный орган. Следует отметить, что эти идеи еще не вылились в систематически разработанную доктрину разделения властей, но, тем не менее, были значительным вкладом в ее формирование.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

240 руб. | 75 грн. | 3,75 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Автореферат - 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья

Галкина Нина Николаевна. Государственное управление в области реализации семейной политики: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02: Москва, 1997 184 c. РГБ ОД, 61:98-12/217-4

Введение

Глава 1. Правовые основы государственного управления в сфере регулирования семейных отношений, защиты семьи и реализации семейной политики 14

1.1 Особенности, понятие и сущность государственного управления в области реализации семейной политики и защиты семьи 14

1.2 Институт семьи как объект государственно-правового регулирования. Историко-правовой аспект 45

1.3 Акты государственного управления в системе правовых актов, направленных на регулирование семейных отношений и защиту семьи 81

Глава 2. Повышение эффективности и оптимизация деятельности органов государственного управления, направленной на защиту и укрепление семьи 107

2.1 Проблемы государственного управления в области реализации семейной политики 107

2.2 Пути совершенствования деятельности органов государственного управления, направленной на защиту и укрепление семьи 136

Заключение 163

Список использованных источников и литературы 166

Указатель принятых сокращений 184

Введение к работе

Актуальность исследования. Происходящие сейчас в Российской Федерации серьезные социально-экономические изменения и преобразования затрагивают все стороны жизнедеятельности общества,

всех его членов и они самым тесным образом связаны с всесторонним
изменением института семьи. Семья, являясь одной из наиболее
древних форм социальной общности людей, представляет собой
специфический социальный институт, соединенный со всеми сферами
общественной жизни сложной системой связей, проявляющихся в
первую очередь через функции семьи. На протяжении XX века семья в
России пережила глубокие изменения. На ней сказались такие факторы,
как гражданская и Великая Отечественная войны, коллективизация,
период "застоя", почти полная занятость всех трудоспособных женщин
на производстве, постоянное преодоление материальных трудностей,
медленное решение жилищного вопроса, негативное действие
административно-бюрократического аппарата, проблемы в

межнациональных отношениях.

Обращаясь к статистике, сейчас можно говорить об уже начавшемся процессе депопуляции, возможность которой еще в 70-е годы отрицалась большинством ученых-демографов. Демографический кризис охватил все стороны воспроизводства населения. Начиная с 1992 года происходит уменьшение численности населения страны, обусловленное огромным отрицательным естественным приростом: превышение числа смертей над числом рождений составило в 1992 году 31 тыс. человек, в 1993 - 750 тыс., в 1994 - более 920 тыс. человек. В 1995 году наблюдалось некоторое снижение естественной убыли населения. Лишь благодаря резко возросшему положительному сальдо миграции абсолютное сокращение численности не было столь же

масштабным. По прогнозу Госкомстата РФ, за десятилетие, с 1995 по 2005 год общее сокращение численности населения страны составит 9 млн. человек за счет отрицательного естественного прироста.

В 1993-1994 гг. все показатели рождаемости достигли беспрецедентно низких значений. Причем проводимые ВЦИОМ мониторинги общественного мнения показывают непрерывное снижение ожидаемого числа детей в семьях, что говорит о неизбежном падении рождаемости в стране в обозримом будущем.

Сейчас все чаще говориться о семейной политике государства и
выделении ее из сферы социальной государственной политики, что как
раз и вызвано изменениями института семьи, которые

рассматриваются как социальные проблемы. Кроме снижения уровня рождаемости и размера семьи, это - снижение уровня браков; возрастание числа разводов и супругов, живущих отдельно; повышение численности фактических браков; увеличение числа детей, родившихся вне брака; рост числа семей с одним родителем, возглавляемых женщинами; изменение в распределении семейных обязанностей, обусловленное растущим вовлечением женщин в трудовую деятельность.

Расширяющийся круг проблем российской семьи включает в себя и рост числа отказов от детей, случаев инфантицида, галопирующую детскую и подростковую преступность, нарастание эмоционального отчуждения между супругами, между родителями и детьми, отчуждения, ведущего помимо прочего к росту детской депривации и безнадзорности. Растет семейная девиация: увеличивается распространенность злоупотребления алкоголем, наркотиками, учащаются случаи насилия в семье.

В настоящее время мы наблюдаем резкое и беспрецедентное нарастание степени экономической дифференциации, выражающейся в глубоком неравенстве доходов, собственности и стартовых

возможностей подростков, прав и контроля над капиталом, и грозящее принять катастрофический характер падение качества человеческого потенциала, выражающееся в ухудшении физического и психического здоровья населения, деградации общеобразовательной и профессиональной подготовки, девальвации ценностей образования, профессионального роста и эффективного производительного труда, в разрушении моральных и других ценностей, в нарастании социальной патологии.

Суперэтатизация (сверхогосударствление) всей социальной жизни ускорила наступление семейного кризиса, разрушительно сказалась на семье и семейных ценностях, независимо от того, в каких именно формах (насильственных, как в 20-е, 30-е гг., или более мягких, как в послевоенный период, и особенно в годы так называемого застоя) осуществлялось вмешательство государства в жизнь семьи.

Возникли эти проблемы не одномоментно. В
послереволюционное время Кодексами о браке и семье 1918 и 1926
годов фактически закреплялось почти полное отрицание брака и
семьи, половая "свобода" и "стопроцентное" равноправие женщины,
что создавало видимость нового статуса женщины,

несовершеннолетних детей, супружества. Но в этих и других нормативных актах того времени практически не существовало понятия "семья", так как государство, нацеленное на социализм и коммунизм, ставило в центр правовых решений семью не как индивидуально-личностную, а как общественную ячейку, намереваясь освободить ее от функций чисто бытовых. Пропагандировалась и частично проводилась в жизнь идея общественного воспитания детей начиная с самого раннего возраста, лишавшего семью ее основной функции, что по своей сути противоречило основным интересам родителей и детей, негативно воздействуя на семейные и родственные связи.

В течение многих лет существование семьи находилось в полной зависимости от государства, так как оно стремилось тотально регламентировать и контролировать супружеские отношения, идеологизировало воспитание детей, поощряло вмешательство государственных и даже общественных органов в разрешение семейных споров и конфликтов. Подобная направленность государственного управления в отношении семьи, выражавшаяся в принятии различных нормативных актов, в том числе актов управления не могла способствовать укреплению семьи и семейных отношений, что и явилось причиной некоторого изменения государственной политики в отношении семьи.

Закрепленный в ныне действующей Конституции Российской Федерации принцип защиты семьи государством, естественно предполагает наличие государственного механизма его реализации, предполагает эффективную деятельность соответствующих органов управления, главной функцией которой является законотворчество.

Учитывая все вышеизложенное представляется не просто актуальным, но и крайне необходимым изучение теоретических проблем государственного управления, объектом которого выступают специфические брачно-семейные отношения, охватываемые институтом семьи, разработка методологии управления в области реализации семейной политики и защиты семьи, а также поиск путей повышения эффективности и оптимизации механизмов реализации управленческой деятельности в данной сфере, что в конечном итоге должно послужить решению вышеобозначенных проблем, стоящих перед государством и обществом.

Состояние научной разработки темы. Проблемы

государственного управления в области реализации семейной политики, защиты семьи, привлекают внимание не только ученых-юристов, но и социологов, демографов, экономистов, психологов, философов.

Методологически значимы труды ученых-юристов,

исследующих вопросы государственного управления и правового регулирования: А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, А.Я.Берченко, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, Р.Ф.Васильева, В.Г.Вишнякова, Ю.М.Козлова, Б.П.Курашвили, Б.Н.Габричидзе, Г.В.Мальцева и других.

Важные подходы к семейной политике и механизмам ее реализации сформированы такими учеными как А.И.Антонов, С.В.Дармодехин, В.Н.Иванов, Е.А.Козлов, М.С.Мацковский, В.М.Медков, Н.М.Римашевская, А.Б.Синельников и другими.

Вопросы исторического развития государственно-правового регулирования брачно-семейных отношений в России рассматривались в работах О.С.Иоффе, А.И.Загоровского, Г.К.Матвеева, А.М.Нечаевой, А.Г.Харчева, Н.А.Шебановой и еще ряда ученых.

В целях достижения комплексности в диссертации отражен современный опыт других стран в сфере правового регулирования семейных отношений и осуществления правовой защиты семьи. Автор использовал теоретические положения и выводы работ таких авторов как Барнз Д., Босанц М., Витек К., Грандке А., Дюги Л., Карлсон А., Попеное Д., Фидгор Г., а также других зарубежных исследователей.

Вместе с тем системные управленческо-правовые исследования в области реализации семейной политики практически не проводились. Не разработаны и разделы теории государственного управления применительно к данной специфической сфере, не найдены пока пути совершенствования управленческой деятельности, направленной на выведение института семьи из кризисного состояния. Обоснованию ряда идей и суждений по этим проблемам и посвящено данное исследование.

Объектом исследования является государственное управление в области реализации семейной политики, а также его место и роль в

практическом осуществлении конституционных положений о защите семьи.

Предмет исследования - общие принципы осуществления
управленческой деятельности, направленной на защиту, укрепление
семьи, регулирование брачно-семейных отношений в России, комплекс
факторов, оказывающих влияние на формирование механизма
реализации государственной семейной политики, эффективности
правовых средств, используемых государством для создания
нормальных условий создания семьи, осуществления ее

жизнедеятельности и выполнения ею всех своих функций.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе сравнительно-правового и исторического анализа отечественной, а также зарубежной практики исследовать специфику государственного управления в области реализации семейной политики, определить место и роль управленческих механизмов в практическом осуществлении конституционного положения о правовой защите семьи и реализации государственной семейной политики.

Исходя из этого автор ставит перед собой следующие задачи : проанализировать сложившиеся в научной литературе представления об осуществлении управленческой деятельности, направленной на регулирование семейных отношений и реализацию конституционного принципа защиты семьи;

изучить правовую природу и особенности государственного управления в области реализации семейной политики, защиты семьи;

выявить специфику государственно-правового регулирования семейных отношений в процессе их исторического развития;

показать правовые основы возникновения и осуществления управленческой деятельности, направленной на защиту и укрепление семьи;

исследовать специфику действия правовых норм в сфере государственного управления, направленного на реализацию семейной политики, регулирование семейных отношений и защиту семьи;

исследовать роль актов управления в механизме правового регулирования семейных отношений;

проанализировать систему правовых актов, в том числе актов управления, образующих механизм реализации государственной политики;

Выработать конкретные предложения по обеспечению
изменения нормативно-правовой базы государственного управления в
сфере реализации семейной политики;

Методологической и теоретической основой д иссертации является диалектико-материалистическии метод познания социальных и правовых процессов и явлений, а также вытекающие из него конкретно-научные методы: системный подход, структурно-функцио-нальный анализ, сравнительный и социологический методы, единство конкретно-исторического и концептуального изучения явлений и процессов, а также социально-юридические методы анализа и толкования нормативных актов.

В диссертации использованы труды ученых-юристов, философов, социологов, демографов, экономистов, касающиеся проблем государственного управления, правового регулирования семейных отношений, осуществления государственной семейной политики.

Нормативную базу исследования составляют Конституция РФ, законы Российской Федерации, акты государственного управления, законодательство ряда зарубежных государств (в диссертации дается анализ нормативных актов по состоянию на 01 июля 1997 года).

Эмпирической базой исследования послужили материалы научных и научно-практических конференций, международных

конгрессов и семинаров по проблемам защиты и укрепления семьи,
совершенствования государственно-правового регулирования брачно-
семейных отношений (прошедших в России, Германии, Чехии в 1994-
1997 гг.), практика работы государственных органов управления и
местного самоуправления, материалы периодической печати, данные
Госкомстата РФ и зарубежной статистики, а также собственный опыт
работы автора в Комитете по делам женщин, семьи и молодежи
Государственной Думы Российской Федерации, в Благотворительном
фонде муниципального района "Дорогомилово" Западного
административного округа г.Москвы и сотрудничество с

общественными организациями, деятельность которых направлена на защиту и укрепление семьи.

Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что она является одной из первых попыток комплексного исследования особенностей и проблем государственного управления в области реализации семейной политики, укрепления семьи, регулирования брачно-семейных отношений в России, а также роли актов управления в системе правовых средств осуществления функций государственного управления по обеспечению правовой защиты семьи.

показаны особенности государственного управления в области реализации семейной политики как системы организационных, экономических и других взаимоотношений субъекта (государства) и объекта (комплекса специфических социальных отношений, охватываемых институтом семьи), которые целенаправленно опосредуются правом в интересах как общества, так и семьи;

обоснована необходимость совершенствования нормативно-правовой базы государственной семейной политики;

Намечены меры по совершенствованию управленческой
деятельности, направленной на защиту и укрепление семьи, создания
оптимальных условий для осуществления ею своих функций;

Обосновывается положение о том, что управленческие
процессы в сфере правовой защиты семьи - это не только реализация
определенных правовых норм, но и специфический инструмент
социального воздействия. Данное воздействие характеризуется как
сложная совокупность разнокачественных стимулов, ограничений,
дозволений, вводимых с учетом ситуационной динамики факторов
брачно-семейного поведения и реализуемых в правовой форме
(определение целей и программы правового воздействия, сбор,
обработка и оценка различных видов информации, подготовка и
принятие юридических решений, их реализация и т.д.).

В диссертации выражено авторское понимание содержания государственного управления, направленного на осуществление правовой и социальной защиты института семьи. Предпринята попытка дать более глубокое освещение проблем управления в сфере реализацию государственной семейной политики в России. В новом аспекте рассмотрена вся система правовых актов государства, направленная на осуществление социальной защиты граждан.

На защиту выносятся предложения и выводы, полученные в результате исследования, отражающие позицию автора по теоретическим и практическим проблемам государственного управления в области реализации семейной политики, а именно:

Вывод о том, что государственное управление в области
реализации семейной политики - это особый вид управленческой
деятельности, возникающий в процессе осуществления функций
государства, направленных на укрепление семьи как социального
института, создания оптимальных условий для обеспечения его
жизнедеятельности;

Вывод о том, что в условиях перехода к рыночным отношениям государственное управление в области реализации семейной политики, защиты семьи приобретает новые черты, следовательно требует глубокого изучения с целью его оптимизации и повышения эффективности.

Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения способны обеспечить повышение научного уровня государственного управления в области реализации семейной политики; способствовать утверждению научно обоснованного подхода при разработке нормативно-правовой базы государственной семейной политики.

Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут, по мнению автора, создать определенную теоретико-методологическую базу нормотворческой деятельности органов государственной власти, действующих в сфере защиты и укрепления семьи, совершенствования действующего законодательства в сфере реализации семейной политики.

Апробация результатов исследования проводилась автором на проходившей в Москве 10-12 февраля 1997 года Международной конференции "Будущее России и новейшие социологические подходы" и Международном конгрессе семей в Праге 19-22 марта 1997 года.

Предложения диссертанта, касающиеся улучшения

организационно-правовой деятельности органов местного

самоуправления, направленной на оказание социальной поддержки семье, внедрены в практику Управления муниципального района "Дорогомилово" Западного административного округа г. Москвы.

Многие теоретические позиции диссертации апробировались в процессе чтения автором курса лекций для слушателей Российской академии государственной службы при Президенте Российской

Федерации, для студентов и аспирантов кафедры социологии семьи МГУ, для студентов Института бизнеса и политики г.Москвы.

Концепция диссертации обсуждена и поддержана на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы.

Структура диссертации состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, перечня использованных законодательных актов и научной литературы.

Особенности, понятие и сущность государственного управления в области реализации семейной политики и защиты семьи

Государственное управление - явление сложное; оно имеет множество аспектов - правовые, политические, экономические, морально-этические, организационные, информационные и другие. По мнению одних ученых "интересы как более глубокого и всестороннего познания государственного управления, так и тем более его практического совершенствования... требуют целостного его познания"1. Они, отмечая комплексный, многоаспектный характер государственного управления, некоторые ученые в то же время полагают, что "ядром предмета теории государственного управления является его правовой аспект и соответственно урегулированные..., преимущественно административным правом управленческие отношения"

Но ведь государственное управление предполагает разнокачественное воздействие на управляемый объект, и трактовать его в рамках сугубо юридических его функций вряд ли верно. И нужно понимать, что "ядро предмета теории государственного управления" -это в сущьности сложная взаимосвязь разнокачественных воздействий государства и адекватный учет социально-политических и экономических ограничений. И эффективность государственно-властных решений зависит от правильного выбора в зависимости от определенных условий адекватной меры и формы воздействия.

Что иметь в виду под "государственным управлением"? По мнению одних ученых, государственное управление есть деятельность всех органов государства, включающая все виды деятельности: законодательную, правосудие, прокурорский надзор и т.д.1

Трактовка государственного управления как властного воздействия государства на общественную систему, довольно широко используется в литературе. Такая трактовка государственности и властный характер управления, их реальное проявление в целенаправленной деятельности государства, всей системы его органов по обеспечению социально-экономического прогресса в нашей стране. Однако, нужно избегать гипертрофированного понимания государственного управления, которое приводит к тому, что этот вид деятельности начинает отождествляться с деятельностью в целом. Перевод той или иной системы, выступающей в качестве объекта деятельности, в новое состояние - это результат всей человеческой деятельности, прежде всего того ее вида, который именуется предметной деятельностью. Если продуктом познания является знание, продуктом предметной деятельности - изменение объективной действительности, то продуктом управления - упорядоченность, достигаемая на основе знания. Управление может быть определено как сознательное упорядочение различных действий социальной системы, обеспечивающее достижение признанных этой системой целей.

Упорядочение (или согласование) совершаемых или намечаемых действий может сводиться счете либо к установлению между ними вертикальных связей, к подчинению одного интересам другого (субординация или, лучше, субординирование), либо к установлению между ними горизонтальных связей, к такому сочетанию двух и более одноуровневых с точки зрения определенного критерия действий, которое обеспечивает достижение желаемого результата. Но упорядочение может осуществляться и стимулированием возникновения относительно однонаправленных ориентации и т.п.

В литературе при характеристике государственного управления обращается внимание на целый ряд признаков. В частности, выделяются такие признаки, как целенаправленность, научная обоснованность, планомерность воздействия государства (через систему его органов) на общественные отношения и связи, государственно-властный характер управления, универсальность, практичность, общественная активность, разнообразие организационных форм осуществления государственного управления. Бесспорно, все эти черты характеризуют государственное управление в его широкой трактовке. В частности, целенаправленность, научная обоснованность, планомерность воздействия на общественные отношения и государственно-властный характер раскрывают специфику государственного управления как процесса реализации государственной власти. Естественно, указанные черты в одинаковой мере (хотя и с определенными особенностями их проявления) приемлемы для характеристики деятельности всех органов государства, поскольку все они осуществляют государственную власть, реализуют функции государственного управления обществом. И вполне справедливо, что при определении обобщающего понятия органа государства в научной литературе обращается внимание на такой его признак, как наличие у органа государственно-властных полномочий.

Институт семьи как объект государственно-правового регулирования. Историко-правовой аспект

Институт семьи всегда подвергался воздействию социума, являясь объектом правового регулирования практически с момента возникновения государства. Общество уже на самых ранних стадиях своего развития регулировало отношения между полами, родителями и детьми. Но прежде, чем рассматривать исторический аспект государственно-правового регулирования брачно-семейных отношений представляется необходимым определить его теоретическую основу.

Само понятие регулирования в праве подразумевает осуществляемое при помощи правовых средств результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями. Нужно учитывать, что правовое регулирование как специфическое воздействие - очень широкое понятие, которое характеризует право в действии, все направления и формы влияния права на общественную жизнь, в том числе и на функционировании права в качестве духовного фактора. Но правовому регулированию, в отличие от общего духовного идеологического воздействия права на общественную жизнь, присуще то, что оно всегда осуществляется посредством особого, свойственного только праву механизма, призванного юридически гарантировать достижение целей, которые ставил законодатель, издавая или санкционируя юридические нормы.

Предметом правового регулирования являются разнообразные отношения, которые могут поддаваться нормативно-органи-зационному воздействию и в данных социально-политических условиях требуют такого воздействия, осуществляемого при помощи юридических норм и всех иных юридических средств, образующих механизм правового регулирования. Непосредственно предметом правового регулирования выступает волевое поведение участников общественных отношений, поведение, через которое только и можно осуществить стимулирование и принуждение. Предмет семейно-правового регулирования - личные и связанные с ними имущественные отношения, возникающие из брака и принадлежности к семье.

Что касается семейного права, то вопрос, является ли оно самостоятельной отраслью, трудно признать окончательно разрешенным. Российские ученые-фамилиаристы придерживаются на этот счет разных позиций. Одни считают, что нет оснований для отмежевания семейного права от гражданского, другие находят, что семейное право имеет собственный предмет регулирования, а поэтому является самостоятельной отраслью права. Но в ходе исторического развития государственно-правового регулирования брачно-семей-ных отношений сложилось так, что оно занимает отдельную нишу в структуре российской правовой системы. И такое положение связано со спецификой отношений в браке и семье.

Специфичность брачно-семейных отношений состоит в том, что они возникают не из обычных юридических фактов, характерных для гражданских правоотношений, а из своеобразных юридических фактов, как брак и родство, материнство и отцовство и т.д. Брачно-семейные отношения являются, как правило, длящимися и связывают между собой не посторонних (как в гражданском праве), а близких людей, между которыми возникают как личные, так и имущественные отношения. И к тому же преимущественно лично-правовые, а лишь затем имущественные, непосредственно с ними связанные. Так в отличие от гражданских прав, брачно-семейные права и обязанности, по общему правилу, являются неотчуждаемыми, т.е. непередаваемыми другим лицам. Причем неотчуждаемыми являются не только личные, но и имущественные права и обязанности.

Отличительной чертой правового регулирования является то, что оно имеет свой, специфический механизм. Он может быть определен как система правовых средств, обеспечивающая результативное правовое воздействие на регулируемые отношения. Права и обязанности являются первичными и необходимыми средствами и приобретают обязательный характер, когда они связаны с государственной властью и ее аппаратом.

Вообще, под способами правового регулирования следует понимать те пути юридического воздействия, которые выражены в юридических нормах, в других элементах правовой системы. Это: - дозволение - предоставление лицам права на свои собственные активные действия - запрет - возложение на лиц обязанности воздерживаться от совер шения действия определенного рода - позитивное обязывание - возложение на лиц обязанности к пози тивному и активному поведению Юридические дозволения являются основным элементом правового регулирования, определяющим правовое средство, призванное обеспечить социальную свободу, активность человека, людей, их коллективов, осуществление реальных прав человека, действительную демократию и созидательную деятельность людей. Юридические дозволения выражаются как в законах, так и в подзаконных нормативных актах.

Проблемы государственного управления в области реализации семейной политики

Несмотря на то, что в обществе возрастает понимание масштабов опасности негативных последствий, связанных с состоянием семьи, тем не менее приходиться констатировать факт отсутствия до сих пор в России четко выраженной государственной идеологии семейной политики, сформулированной и зафиксированной соответствующим образом в законодательстве. И хотя в практической деятельности государственных органов управления различные ведомства, регионы делают определенные попытки решить те или иные проблемы в сфере защиты семьи, они носят стихийный характер, в них отсутствует крупный государственный подход.

Управленческая деятельность государства в области реализации государственной семейной политики, направленная на защиту и укрепление семьи, создание условий для нормального ее функционирования крайне неэффективна. Меры, принимаемые государством направлены в основном только на отдельные категории семей, так называемые социально уязвимые семьи (многодетные, молодые, неполные семьи, семьи с нетрудоспособными членами), пытаясь обеспечить их выживание, главным образом осуществляя защиту отдельных ее членов, в первую очередь детей. Но меры эти не дают возможности родителям самим обеспечить нормальное существование всех членов семьи, а также они оставляют без внимания нормальные семьи, находящиеся также в крайне тяжелом положении и количественно значительно превышающие социально уязвимые семьи. Резкое снижение реальных доходов, экономическое расслоение населения привели к массовому обнищанию семей. Весьма негативно влияет на их положение безработица, в том числе в скрытых формах. По информации Федеральной службы занятости, в 1995 году в 702 тыс. семей с несовершеннолетними детьми один из родителей был безработным. При этом у более чем 70 тыс. безработных было трое или более детей. За годы реформирования страны лишь незначительной части семей удалось приспособиться к происходящим переменам и добиться определенного уровня благосостояния, психологического и нравственного комфорта. Большинство же из них находиться в состоянии неуверенности, не имеет жизненных стратегий, необходимой психологической и профессиональной подготовки для выживания в условиях конкуренции. Это приводит к усилению таких крайне среди детей и подростков:

Социальные психологи отмечают повышение агрессивности в семье, в отношениях мужа и жены, родителей и детей. На этом фоне возникают новые формы детской криминальности. Статистические данные констатируют более быстрый рост правонарушений по сравнению со взрослой средой примерно в 2 раза. Именно дети пополняют ряды организованной преступности.

Меры по поддержке семьи, принимаемые органами государственного управления, во многом носят характер "скорой помощи" социально уязвимым членам семей, они не встроены в систему перспективной управленческой деятельности в отношении семьи.

Кризисная экономическая ситуация существенно ослабляет позитивное воздействие данных правовых актов.

Проблемы бедности редко анализируются с точки зрения глобальных последствий психического и физического здоровья семей, их интеллектуального потенциала, нравственного состояния. Недоступность полноценного лечения и медикаментов, деформация питания большинства семей в ближайшие годы может привести к дальнейшему росту смертности, снижению продолжительности жизни. До критической отметки может упасть уровень культуры и интеллектуальный потенциал семьи.

Н.М. Римашевская отмечает, что "демографическое воспроизводство в России последних лет характеризуется не только прямой депопуляцией, уменьшением естественного прироста населения, но и снижением его качественных характеристик по всему кругу показателей"

Пути совершенствования деятельности органов государственного управления, направленной на защиту и укрепление семьи

Одобренная 12 мая 1993 года решением Национального Совета по подготовке и проведению Международного года семьи в России концепция государственной семейной политики Российской Федерации была первым документом, в котором определялись основные принципы, цели и план первоочередных мер органов законодательной и исполнительной власти и управлении по разработке и реализации государственной семейной политики. Затем, перспективные вопросы совершенствования государственной семейной политики были определены и в докладе 1994 года "О положении семей в Российской Федерации", подготовленном Национальным Советом по подготовке и проведению Международного года семьи в Российской Федерации и Комиссией по вопросам женщин, семьи и демографии при Президенте Российской Федерации.

Но не смотря на существование этих документов реформирование государственного управления в области защиты и укрепления семьи, регулирования брачно-семейных отношений, реализации семейной политики было крайне неэффективным. Но нельзя не учитывать то, что семья призвана сыграть исключительную роль в жизни общества, его стабилизации, снижении социальной напряженности. По своей природе и предназначению семья является союзником общества в решении таких важнейших проблем, как преодоление депопуляции, утверждение нравственных устоев, развитие культуры и экономики, семейного предпринимательства, а следовательно важнейшей задачей государственного управления в данной области является разработка нормативно-правовой базы, механизмов ее реализации, оптимизация и повышение эффективности управления, позволяющего активно использовать возможности семьи как социального института в решении сложных проблем нашего общества, главная из которых по словам Г.В.Атаманчука состоит в том: "... чтобы системой продуманных средств помочь самому человеку БЫТЬ ЧЕЛОВЕКОМ."1

Решение всех этих проблем возможно лишь при тесном взаимодействии данного института и общества. Но для того, чтобы это стало возможным необходимо выработать механизмы и технологии, позволяющие активно использовать потенциал семьи в решении сложцых проблем развития нашего общества.

В кратком обзоре политики в отношении семьи и проведения Международного года семьи в Российской Федерации, предоставленном на 49-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, роль демократического государства в процессах развития семьи "должна состоять в проведении адекватно провозглашенным целям законодательного регулирования, распределении ресурсов, находящихся в его распоряжении, проведении политики экономического поощрения действий, направленных на цели социально-экономической поддержки семьи и женщины, принимаемых иными участниками процесса - предпринимателями, общественностью, частными лицами"2.

Необходимость разработки и принятия приоритетных направлений и принципов государственной семейной политики, их реализация, стала очевидной. И, наконец, Указом Президента Российской Федерации от 14 мая 1996 года № 712 были утверждены Основные направления государственной семейной политики.

Вместе с принятием этого документа государственное управление в области реализации семейной политики получило определенную правовую основу, на базе которой и должна осуществляться конкретно-практическая управленческая деятельность органов исполнительной власти. Но прежде чем дать оценку названного акта государственного управления и предложить концепцию организации управленческой деятельности, направленной на реализацию различных направлений семейной политики представляется необходимым уточнить, сторонником какой из существующих концепций семьи является автор, ибо это определит и объяснит содержание его концептуальных положений государственного управления в сфере защиты именно какой семьи.

У политиков, ученых, правительственных чиновников, впрочем как и каждого человека есть свое представление о семье и об ее "идеале", т.е. о том структурно-функциональном типе, представляющим, по его мнению, оптимальный ее вариант. В предыдущей главе автор рассматривая исторический аспект государственно-правового регулирования семейных отношений отмечал, что государство поддерживало в дореволюционный период традиционную семью, а после Октябрьской революции был взят курс на ее уничтожение. Затем государство сфокусировало свои усилия на оказании помощи многодетным семьям и одиноким родителям, практически оставляя без внимания наиболее распространенный ее тип -нуклеарную семью. Сейчас, когда происходит глубокая трансформация данного института, порождающая массу проблем, подробно изложенных в предыдущем параграфе, необходимо определить что должно стать главным для государства в организации управленческой деятельности, направленной на защиту семьи, сохранение и социальная поддержка и главным образом стимулирование какого ее типа позволит решить стоящие перед обществом вышеперечисленные проблемы. Точка зрения в этом вопросе естественно определит и концепцию государственной семейной политики.

Демократические изменения в нашей стране закреплены в основном законе - Конституции РФ, принятой в 1993 г. В ст. 1 Конституции РФ человек, его права и свободы провозглашены высшей ценностью, а «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства» (ст. 2). Конституция РФ играет определяющую роль в процессах социально-политической трансформации России.

Вплоть до 2000 г. забота государства о «достойной жизни и свободном развитии каждого человека» в политической практике сводилась к постепенному сворачиванию общественных фондов потребления и финансирования отраслей социальной сферы без соответствующих компенсаций в оплате труда; нерегулярной выплате заработной платы и пенсий, зачастую не обеспечивающих прожиточный минимум, и пособий для самых бедных. Налицо незавершенность процессов реформирования социальной сферы, перевода ее на рыночные механизмы хозяйствования, формирования новых распределительных отношений, адекватных рыночной экономике.

В процессе социально-политической трансформации России было начато формирование новых политических подходов и соответствующей законодательной базы государственной семейной политики, которая в основном отвечает принципам демократического федеративного правового социального государства, провозглашенного новой Конституцией Российской Федерации.

В основу новой концепции государственной семейной политики положены важнейшие международно-правовые документы Организации Объединенных Наций, Международной организации труда, Европейской социальной хартии.

В Конституции РФ провозглашено, что в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. «Материнство и детство, семья находятся под защитой государства» (ст. 38). «Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом» (ст. 39). В Конституции РФ нашли свое отражение идеи тендерного равноправия, столь важные в семейных отношениях: «Мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации» (ст. 19).

В соответствии с новой Конституцией принято несколько сотен законов Российской Федерации, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных актов федеральных министерств и ведомств и нормативно-правовых актов субъектов РФ, обеспечивающих права семьи и детей в Российской Федерации. Эти нормативно-правовые документы как общего, так и специального характера содержат конкретные нормы, гарантирующие соблюдение прав и интересов семьи.

В соответствии с Конституцией РФ в Семейном кодексе РФ сформулированы основные принципы семейно-брачного законодательства, пределы законодательной федеральной компетенции и компетенции субъектов РФ в этой области. Определены условия и порядок вступления в брак и его прекращения или признания недействительным, личные имущественные и неимущественные отношения между членами семьи и другими родственниками, порядок и формы устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей.

Семейный кодекс РФ еще раз подтвердил традиционные семейные ценности - добровольность брака, основанного на взаимном доверии, любви, поддержке, единобрачие, равенство прав в семье. Законодательно закреплен также приоритет семейного воспитания детей и первостепенное обеспечение их прав и свобод.

Прежде всего в кодексе обеспечен примат прав и интересов личности в семье - основной демократической ценности. В соответствии с этим существенно упрощена процедура разводов в случае очевидного распада семьи, обоюдного согласия супругов и при отсутствии несовершеннолетних детей. В этом случае расторжение брака осуществляется не через суд, а в органах ЗАГС. При наличии несовершеннолетних детей и обоюдном согласии супругов расторжение брака осуществляется через суд без выяснения мотивов развода. Такой порядок расторжения брака обеспечивает уважительное отношение к личности, к конфиденциальности личной жизни.

Однако в любом случае суд обязан защитить интересы детей, порядок их дальнейшего воспитания и содержания. До принятия кодекса в законодательстве о браке и семье охрана прав детей как специальная задача не фигурировала. Сейчас ребенок вправе выражать свое мнение по всем вопросам, касающимся его жизни, самостоятельно обращаться за защитой своих прав и интересов, в том числе в суд.

Впервые в кодексе оговариваются основы правовой защиты от насилия в семье. Введение этой нормы является законодательным ответом на увеличение случаев проявления жестокости в семье.

Также впервые законодательно закреплен институт приемной семьи, усовершенствован институт усыновления, законодательно закреплен приоритет семейного воспитания детей, подробно регламентированы его формы: усыновление, опека и попечительство, приемная семья (которой не было ранее).

В кодексе впервые предусмотрены правовые нормы по заключению брачного договора (контракта), согласно которому супруги вправе изменить установленный законом режим совместной собственности и установить свой режим долевой или совместной собственности на все имущество супругов либо его отдельные виды или на имущество каждого супруга, что в большей степени отвечает реалиям рыночных отношений и институту частной собственности. Через брачный договор можно регулировать имущественные отношения без заключения законного брака (находясь в так называемом гражданском браке), что стало распространенным явлением в России.

Установлена более гибкая система определения размера алиментов. Суду предоставлена возможность с учетом заслуживающих внимания обстоятельств уменьшать или увеличивать установленный законом размер алиментов. Предусматривается возможность обращения взыскания на имущество плательщика и заключения соглашения о размере, условиях и порядке уплаты алиментов, а также имущественной ответственности за несвоевременную уплату.

Семейным кодексом РФ заложены основы формирования правовой базы новой государственной семейной политики, опирающейся на концепцию прав и свобод человека, тендерного равноправия и преимущественного воспитания ребенка в семье.

Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», вступивший в действие с 19 мая 1995 г., впервые свел воедино и упорядочил на уровне федерального закона все многочисленные виды государственных пособий и компенсаций на детей и пособий в связи с рождением и воспитанием детей, ранее регламентировавшиеся различными нормативными документами (указами, постановлениями правительства, подведомственными актами). Это позволило существенно упростить и унифицировать законодательство, сделать его более понятным для населения и органов исполнительной власти.

Не менее важное значение в правовом обеспечении государственной семейной политики и защиты прав детей имеют соответствующие статьи Гражданского кодекса РФ, Трудового кодекса РФ и Жилищного кодекса РФ, Уголовного кодекса РФ, Уголовно-исполнительного кодекса РФ. Приняты Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, Основы законодательства Российской Федерации об охране труда, законы Российской Федерации «О беженцах», «О вынужденных переселенцах», «О государственных гарантиях и компенсациях лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», «Об основах социального обслуживания населения Российской Федерации», «О развитии государственной системы профилактики и правонарушений среди несовершеннолетних». Имеются также федеральные законы «Об образовании», «Об охране здоровья граждан», «О социальном страховании», федеральные законы «Об актах гражданского состояния», «О свободе совести и религиозных объединениях», «Об общественных объединениях», «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и многие другие.

Важным стимулом для формирования нового законодательства в области семейной политики стало движение за равные права и возможности мужчин и женщин. Немалая роль в продвижении этой новой для России тендерной идеологии принадлежала фракции Государственной Думы Российской Федерации «Женщины России», Комитету Государственной Думы по делам женщин, семьи и молодежи, а также Комиссии по вопросам женщин, семьи и демографии при Президенте Российской Федерации (1993-2000 гг.). В частности, большая работа, итогом которой стало принятие соответствующих изменений и дополнений в Трудовой кодекс, была проведена за ратификацию Конвенции 156 МОТ «Конвенция о равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями» и рекомендации 165 МОТ по данной конвенции.

В указанной Конвенции и рекомендации установлены права родителей, имеющих детей, на недопущение дискриминации при подготовке, доступе, участии или продвижении в экономической деятельности и создание правовых условий для гармоничного сочетания профессиональных и семейных обязанностей. Рекомендовано предоставлять трудящимся с семейными обязанностями право на профессиональную подготовку и выбор работы, принимать во внимание их потребности в области условий труда и социального обеспечения, развивать или содействовать развитию учреждений и служб по уходу за детьми и оказанию помощи семье, предоставлять по возможности оплачиваемые учебные отпуска после возвращения на работу. В соответствии с этим в Трудовой кодекс РФ были внесены дополнения, согласно которым льготы для работающих женщин, имеющих детей, были распространены на работающих мужчин с детьми.

Таким образом, законодательно гарантированы основные права семьи, супругов и детей на жизнь, защиту чести и достоинства, личную неприкосновенность, жилище, образование, свободу передвижения, нормальные условия и оплату труда, социальное обеспечение и социальное обслуживание, охрану здоровья и медицинскую помощь, доступ к культурным ценностям.

Необходимо отметить, что основным приоритетом развития правовой базы государственной семейной политики последнего десятилетия являлась защита прав и интересов детей.

В то же время законодательное оформление концепции государственной семейной политики осталось незавершенным. Сущность, цели, принципы и основные направления государственной семейной политики закреплены не законом, а Указом Президента РФ от 14 мая 1996 г. № 712 «Об основных направлениях государственной семейной политики». Данный указ основан на концепции общечеловеческих ценностей и социального правового государства. Он имеет декларативный характер, поскольку конкретные нормы государственной поддержки семей, установленные в большинстве принятых федеральных законов, не обеспечивают в полной мере реализацию целей и принципов семейной политики, изложенных в указе.

Политическая практика России в 1990-е гг. развивалась в направлении постепенного отказа от сложившейся в советское время инфраструктуры социализации детей и конкретных мер поддержки семей советского периода и перехода к защите самых малообеспеченных семей. Фактически в 1990-е гг. в России возникли и углубились противоречия между сформулированными в законодательных актах целями и принципами государственной семейной политики и правоприменительной практикой в указанной области.

Негативную роль сыграли отмена обязательного среднего общего образования и коммерциализация профессионального образования. После окончания 9-го класса многие 15-летние подростки не работают и не учатся. Общеобразовательная школа перестала отвечать за всеобщность образования. Увеличивается число никогда не учившихся детей. Дети вытесняются на улицу.

С 1990-х гг. быстро растет число неполных семей, образующихся в результате смерти одного из родителей, разводов или рождения детей вне брака. Внебрачная рождаемость возросла в России с 14,6% в 1990 г. до 28% в 2000 г. Число разводов за этот же период выросло до 628 тыс. в 2000 г. Численность населения, умершего в трудоспособном возрасте увеличилась 1990 г. в 1,5 раза, что определило рост неполных семей. В неполной семье, имеющей значительно меньшие возможности для материального обеспечения и социализации детей, воспитывается сегодня каждый седьмой ребенок.

Увеличиваются инвалидизация населения и число семей с инвалидами, которые располагают значительно меньшими возможностями для социализации детей. В 2000 г. в России было около 10 млн инвалидов, в том числе 592 тыс. детей-инвалидов.

Рост семейного неблагополучия в определяющей степени связан со снижением материальных доходов семей, ростом дифференциации доходов при одновременном увеличении платности и снижении доступности для семей услуг социальной сферы.

Ослаб воспитательный потенциал семей, о чем свидетельствует увеличение числа детей, пострадавших от жестокости родителей, психологического, физического и сексуального насилия. В больницы помещаются дети, которые длительное время остаются в семье без присмотра и пищи. Число обездоленных детей пополняется за счет семей, где родители потеряли уверенность в завтрашнем дне и в своей способности накормить и одеть детей, дать им образование. Из-за пьянства, наркомании, аморального образа жизни, отказа от содержания детей государство вынуждено лишать родителей их родительских прав и передавать детей в опекунские и приемные семьи, в государственные интернатные учреждения.

В плане развития государственной семейной политики требуется полный учет и оздоровление всех неблагополучных семей: трудоустройство родителей, лечение их от алкоголизма, оказание помощи по нормализации внутрисемейных отношений, в решении правовых, медицинских, жилищных и иных проблем, а также обеспечение постоянного патронажа проблемных и кризисных семей.

Для выявления кризисных семей и работы с ними нужна совместная деятельность всех органов власти и управления, всех учреждений и отраслей социальной сферы на территории (комиссий и инспекций по делам несовершеннолетних, учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, занятости населения, жилищно-коммунального хозяйства, органов внутренних дел, прокуратуры, органов опеки и попечительства и др.). Эту задачу невозможно решить без участия самих семей, общественных организаций, религиозных конфессий, научных учреждений, волонтеров, промышленников и предпринимателей. Важная роль в этом процессе принадлежит квалифицированным социальным работникам.

В конкретной работе нужно учитывать, что не все семьи поддаются реабилитации. Поэтому так важно развитие альтернативных форм семейного воспитания детей: усыновления, опеки и попечительства, приемных семей, семейных групп.

Ликвидация беспризорности и профилактика безнадзорности требуют комплексного подхода к реализации государственной политики поддержки семьи и детства, изменения ее приоритетов.

Основное условие успешности государственной семейной политики - реформирование всей социальной политики и в первую очередь распределительных отношений. Дискуссии об этом не прекращаются среди политиков и ученых начиная с 1990-х гг., но практических шагов в этом направлении явно недостаточно.

Говоря об эволюции старых форм государственной семейной политики в 1990-е гг. нельзя не отметить позитивное влияние на положение семей новой формы прямой поддержки семей - социального обслуживания семей. Это новая для России форма государственной семейной политики. Она представлена многопрофильными территориальными центрами социальной помощи семье и детям, социальными гостиницами и приютами, кризисными центрами, центрами экстренной социальной помощи (телефонами доверия), центрами реабилитации детей и подростков с ограниченными возможностями и девиантным поведением, центрами планирования семьи, центрами опеки и попечительства и другими социальными учреждениями. В то же время сеть таких учреждений нуждается в развитии и совершенствовании нормативно-правовой базы, улучшении финансирования и кадрового обеспечения, укреплении материально- технической базы.

Главная проблема современного состояния прямых форм государственной поддержки семей с детьми заключается в том, что установленные законодательством нормы социальных выплат на детей и семьи, имеющие детей, не охватывают все нуждающиеся семьи, не оказывают существенного влияния на улучшение положения детей в семье, недостаточны для обеспечения полноценного содержания и воспитания детей в детских дошкольных учреждениях, школах, государственных интернатных учреждениях, воспитательных колониях.

Нуждаются в реформировании организационные, финансовые, информационные, пропагандистские и другие механизмы реализации семейной политики.

За последнее десятилетие не произошло позитивных перемен в системе управления государственной семейной политикой. В высшем органе законодательной власти - Государственной Думе Федерального Собрания с января 1994 г. работает специальный Комитет по делам женщин, семьи и молодежи, а в Совете Федерации вопросами семейной политики занимается наряду со многими другими проблемами Комитет по вопросам социальной политики. Нет специальных государственных органов на уровне Правительства Российской Федерации. Образованный в 1990 г. Комитет по делам семьи и демографической политике при Совете Министров РСФСР вскоре был передан в ведение Минсоцзащиты России и потерял свой статус. Вплоть до настоящего времени все координационные функции в области государственной семейной политики, ее концептуальное и организационное обеспечение на уровне федеральных органов исполнительной власти возложено на Минтруда России (после его слияния с Минсоцзащиты России). Отдельными вопросами семейной политики занимаются Минздрав России, Минобразования России, Минюст России, МИД России, Минфин России, Минэкономразвития России, Минспорта России, Госкомстат России, другие федеральные министерства и ведомства социальной направленности.

Большую роль в законодательном и организационном обеспечении государственной семейной политики 1990-х гг. сыграли Комитет Государственной Думы по делам женщин, семьи и молодежи, Министерство социальной защиты населения (специальный Департамент по проблемам женщин, семьи и детей), Комиссия по вопросам женщин, семьи и демографии при Президенте РФ, образованная в ноябре 1993 г. и упраздненная в сентябре 2000 г. Несмотря на консультативный статус, комиссия принимала участие в разработке и координации семейной политики. Это было обусловлено тем, что она действовала при главе государства, в ее состав входили руководители федеральных министерств и ведомств социальной направленности, депутаты Государственной Думы, крупнейшие ученые и руководители федеральных общественных организаций. Главная заслуга комиссии заключалась в разработке новых целей, принципов и приоритетов государственной семейной политики, основанных на концепции общечеловеческих ценностей, и обеспечении их отражения в российском законодательстве. Существенной была ее роль и в организации и разработке федеральных и региональных программ поддержки семьи, привлечении внимания исполнительной и законодательной власти, общественности, средств массовой информации к проблемам семьи, в активизации семейной политики в субъектах Российской Федерации. Комиссия работала в постоянном контакте с временным Национальным советом по подготовке и проведению Международного года семьи в Российской Федерации, реализовавшим широкий комплекс информационных, пропагандистских, научных и культурных мероприятий в области семейной политики на федеральном уровне и обеспечившим координацию аналогичных мероприятий в субъектах Российской Федерации.

Очевидно, что серьезным недостатком сложившейся к настоящему времени системы управления государственной семейной политикой является ее незавершенность на высшем уровне государственной власти. На уровне Правительства РФ нет специального министерства или ведомства, а также соответствующего подразделения в структуре Аппарата Правительства РФ. В Совете Федерации необходим специальный комитет по вопросам семейной политики. В Администрации Президента РФ целесообразно воссоздать комиссию или совет при Президенте РФ. Соответствующие структуры необходимо также сформировать на уровне федеральных округов и субъектов Российской Федерации. Помимо этого следовало бы образовать специальные структурные подразделения, занимающиеся вопросами семейной политики в федеральных министерствах и ведомствах социальной направленности. Без такого организационного обеспечения вряд ли удастся успешно решить задачу завершения реформирования государственной семейной политики и обеспечить ее стабильную реализацию в новых условиях.

До сих пор отсутствует стабильная система финансирования мероприятий собственно семейной политики, в том числе не отработаны вопросы распределения расходов между федеральным бюджетом, федеральными внебюджетными фондами и бюджетами субъектов Российской Федерации. Недостаточно привлекаются к решению названных проблем другие источники финансирования.

В связи с междисциплинарным характером проблем семьи и межведомственными механизмами их решения необходимо создать прочную финансовую базу финансирования научных исследований в области фамилистики и государственной семейной политики. Назрел вопрос о координации изучения экономических, демографических, этнографических, психологических, правовых и других проблем семьи, которыми сегодня занимаются специалисты отраслевых институтов и институты Российской академии наук, Российской академии образования, Российской академии медицинских наук. Усилий одного ведомственного НИИ семьи Минтруда России явно недостаточно, тем более в условиях недофинансирования.

Развитие государственной семейной политики ограничивается нехваткой квалифицированных кадров в области социальной работы с семьей, демографии, социологии, психологии, права, педагогики, экономики и планирования семьи. Эти кадры необходимы для обеспечения деятельности всех структур управления в области семейной политики и развития научных исследований.

Проблемы семьи редко обсуждаются в средствах массовой информации, научных журналах, специальной литературе. Органы власти и управления, специалисты и население недостаточно информированы о современных проблемах семей и путях их решения.

Серьезная проблема информационного обеспечения семейной политики - недостаточность статистической и социологической информации о положении семей. Представляется, что наиболее приоритетными направлениями совершенствования статистики являются разработка статистических показателей демографического поведения разных типов семей, совершенствование учета доходов семей, данных о занятости членов семей с семейными обязанностями, тендерной статистики.

Подводя итоги анализу процессов модернизации государственной семейной политики в России, отметим несоответствие концептуальных подходов и политической практики этой политики (правильность концепции и неадекватные ей практические меры), недооценку со стороны государства значения государственной семейной политики и семьи как основной опоры социально-политических преобразований, незавершенность законодательного обеспечения политики, а также серьезные недостатки институциональных механизмов реализации этой политики.

Одной из причин неэффективности современной государственной семейной политики является также и незавершенность реформирования отраслей социальной сферы, перевода ее на рыночные механизмы хозяйствования и соответствующего реформирования распределительных отношений.

Одной из особенностей реализации семейной политики является участие в процессе достаточного количества органов исполнительной власти. Развитие семьи включает себя широкий перечень направлений: образование, здравоохранение, сфера занятости, социальная защита и поддержка материнства, детства и детей-сирот, профилактика правонарушений несовершеннолетними. Соответственно, субъектами государственного управления являются: Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, Министерство просвещения Российской Федерации, Министерство здравоохранения Российской Федерации, правоохранительные органы, Министерство спорта Российской Федерации, Министерство культуры Российской Федерации, институт Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав ребенка и др. Каждое ведомство осуществляет обеспечение мер в области развития семейных отношений в соответствующем направлении.

Правительство Российской Федерации следует рассматривать как главный системообразующий орган исполнительной власти в области формирования и реализации государственной семейной политики. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.

В соответствии со ст.13 федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство в пределах своих полномочий:

Организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации;

Осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;

Обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов;

Формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;

Реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

Правительство разрабатывает механизмы по решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства. На рисунке 4 выделены основные направления деятельности Правительства РФ в области реализации государственной семейной политики.

Рисунок 6 – Направления деятельности Правительства РФ в реализации государственной семейной политики

Правительство утверждает Планы мероприятий по реализации Концепции государственной семейной политики, Стратегии воспитании в Российской Федерации. Создает и формирует состав Координационного совета по реализации Концепции. Координационный совет представляет собой механизм управления, координации, межведомственного взаимодействия и контроля за реализацией государственной семейной политики.

Национальный координационный совет по поддержке молодых талантов при Правительстве обеспечивает согласованность действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию Концепции общенациональной системы выявления и развития молодых талантов на 2015-2020 годы.

Задача по обеспечению единого государственного подхода к решению проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в Российской Федерации возложена на координационный орган – Правительственную комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Поскольку в обеспечении мер по формированию и реализации государственной семейной политики задействованы многие министерства и ведомства, рассмотрим полномочия отдельных органов исполнительной власти в данной области.

Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере демографии, труда, уровня жизни и доходов, оплаты труда, пенсионного обеспечения, занятости и безработицы, трудовой миграции, социальной защиты и социального обслуживания населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей.

В структуре Министерства отметим деятельность Департамента демографической политики и социальной защиты населения. К ведению Департамента относятся вопросы:

Демографической политики и гендерного равенства;

Социальной защиты населения;

Опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан;

Социальной поддержки ветеранов и членов их семей;

Социального обслуживания населения и предоставления социальных услуг.

Департамент осуществляет подготовку «Государственного доклада о положении детей и семей, имеющих детей, в Российской Федерации». Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 28 марта 2012 г. № 248 Доклад содержит объективную, систематизированную информацию о положении детей и семей, имеющих детей, тенденциях его изменения для определения приоритетных областей и направлений деятельности по решению проблем детства, а также в целях разработки необходимых мероприятий по обеспечению прав детей, их защиты и развития.

Структура доклада отражает вопросы социально-экономического положения семей с детьми, состояния здоровья женщин и детей, питания, образования, воспитания и развития детей (в том числе детей-инвалидов, детей мигрантов), трудовой занятости подростков и родителей, профилактики семейного неблагополучия и социального сиротства, поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Важным направлением в осуществлении государственной семейной политики является охрана здоровья детей, семьи в целом. В данном аспекте Министерство здравоохранения Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области профилактики, раннее выявление и лечение заболеваний, снижение материнской и младенческой смертности, формирование у детей и их родителей мотивации к здоровому образу жизни, принимает соответствующие меры по организации обеспечения детей лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями.

Охрана здоровья детей – необходимое условие для их физического и психического развития. В этой связи Министерство здравоохранения совместно с органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации создает и развивает медицинские организации, оказывающие медицинскую помощь детям, с учетом обеспечения благоприятных условий для пребывания в них детей, в том числе детей-инвалидов, и возможности пребывания с ними родителей и (или) иных членов семьи, а также социальную инфраструктуру, ориентированную на организованный отдых, оздоровление детей и восстановление их здоровья.

Значимым направлением государственной семейной политики является поддержка института семьи, создание условий для комплексного развития системы воспитания, модернизация управления и технологий, усиление роли семьи и работников системы образования. Реализацию данного направления возложено на Министерство просвещения Российской Федерации.

Указом Президента РФ от 15 мая 2018 года №215 Министерство образования и науки РФ было преобразовано в Министерство просвещения и Министерство науки и высшего образования. Согласно указу Министерство просвещения осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики в сфере общего образования, среднего профессионального образования, дополнительного образования детей и взрослых, воспитания, опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся.

Государство гарантирует право каждого ребенка жить и воспитываться в семье, право на родительскую заботу, равно как и право и обязанность родителей воспитывать своих детей, нести ответственность за их развитие, заботу об их здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии. Правительство РФ 29 мая 2015 г. утвердило «Стратегию развития воспитания в Российской Федерации на период до 2025 года», целью которой является определение приоритетов, направлений и механизмов необходимых изменений в содержании и организации воспитательной деятельности общественными и государственными институтами воспитания.

Приоритетным направлением государственной политики следует считать работу с талантливыми детьми и молодежью. Приказами Министерства просвещения утверждается перечень олимпиад и иных конкурсных мероприятий, по итогам которых присуждаются премии для поддержки талантливой молодежи. На выявление и поддержку одаренных детей нацелена Всероссийская олимпиада школьников, охватывающая все предметы школьной программы.

Министерство культуры Российской Федерации участвует в формировании культурно-образовательного пространства подрастающего поколения. Приобщение детей к различным видам искусства, развитие их творческих способностей, содействие профессиональному самоопределению – задачи государственной культурной политики.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации материнство и детство находятся под защитой государства. Забота о детях и их воспитание являются правом и обязанностью родителей. Наиболее актуальной остается проблема предупреждения преступлений, совершаемых в отношении несовершеннолетних их родителями или иными законными представителями. Приоритетным направлением деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органов является профилактика семейного неблагополучия, как одного из основных факторов, способствующих снижению уровня защищенности детей.

Таким образом, государственное управление в области реализации семейной политики - это особый вид управленческой деятельности, возникающий в процессе осуществления функций государства, направленных на развитие семьи, семейного образа жизни, укрепление семьи как социального института, создания оптимальных условий для обеспечения его жизнедеятельности

К полномочиям федеральных органов государственной власти в области поддержки семьи относятся:

– установление основ государственной семейной политики в РФ;

– определение государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни семей;

– принятие федеральных законов и иных нормативно-правовых актов РФ о регулировании и реализации поддержки семьи;

– формирование федеральных органов исполнительной власти, реализующих государственную поддержку семьи в РФ;

– разработка и реализация федеральных целевых программ и мероприятий по поддержке семьи в РФ.

Достижение эффективности государственной семейной политики невозможно без активного сотрудничества органов государственной власти, общества. Приоритетными направлениями взаимодействия являются: объединение усилий и ресурсов в достижении общенациональных целей, формирование культуры гражданского участия.

Следует отметить, что с 2005 года вопросы поддержки семей с детьми отнесены к ведению регионов. Значит, институту семьи особое внимание уделяют в субъектах Российской Федерации. В рамках развития институциональной среды в сфере развития семьи как объекта управляющего воздействия в регионах сформированы соответствующие органы по выработке приоритетных направлений государственной семейной политики, организации взаимодействия органов исполнительной власти.

Если материальная поддержка семей, механизмы которой утверждаются на федеральном уровне (выплаты пособий, льготы, субсидии), ожидается в основном от государства, то состояние социальной инфраструктуры во многом определяется профессионализмом региональной и муниципальной власти. Семейная политика как составляющая социальной политики на муниципальном уровне учитывает проблемы повседневной жизни семьи.

Семейная политика муниципалитета реализуется по двум направлениям – внутреннему и внешнему. Внутренняя семейная политика должна быть ориентирована на все семьи с детьми, проживающие на территории муниципалитета, и включать: 1) систему альтернативных социальных услуг для семей с детьми, отвечающую потребностям жителей; 2) семейную инфраструктуру; 3) структуры гражданского участия родителей для принятия управленческих решений и согласования интересов, касающихся жизни семей с детьми в муниципальном образовании.

Внешняя политика муниципалитета включает деятельность муниципалитета по привлечению к социальному партнерству таких институтов гражданского общества, как бизнес-сообщество, общественные организации, профсоюзы, церковные объединения, собственно региональная власть, для реализации социальных проектов в интересах местного сообщества, а также деятельность, направленную на создание привлекательного образа муниципалитета как социального пространства, дружественного семье, родителям и детям.

Таким образом, реализация государственной семейной политики – это, прежде всего, многосубъектная деятельность. В формировании и реализации государственной семейной политики участвуют федеральные органы власти, органы власти субъектов и муниципалитетов, некоммерческие и общественные организации.

Литература, нормативно-правовые акты и электронные ресурсы по теме:

1. О Правительстве Российской Федерации: федер.констит.закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ принят Гос. Думой 11.04. 1997 г. : одобрен Советом Федерации 14.05.1997 г. // СПС «КонсультантПлюс»

2. О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей: федеральный закон от 29.12.2006 № 256-ФЗ: принят Гос. Думой 22 дек. 2006г. : одобр. Советом Федерации 27 дек. 2006г.// СПС «КонсультантПлюс».

3. О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года: указ Президента РФ от 07.05.2018 N 204// СПС «КонсультантПлюс».

4. Об утверждении плана мероприятий на 2015 - 2018 годы по реализации первого этапа Концепции государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года: Распоряжение Правительства РФ от 09.04.2015 N 607-р // СПС «КонсультантПлюс».

5. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. – М. 2014.

6. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: офиц.сайт. – Режим доступа: http://www.duma.gov.ru/

7. Доклад о положении детей и семей, имеющих детей в Российской Федерации. [Электронный ресурс]: Режим доступа: https://rosmintrud.ru /docs/mintrud/protection/474

8. Министерство здравоохранения Российской Федерации – офиц.сайт. – Режим доступа: https://www.rosminzdrav.ru/ministry

9. Министерство спорта Российской Федерации - офиц.сайт. – Режим доступа: https://www.minsport.gov.ru/

10. Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации – офиц.сайт. – Режим доступа: https://rosmintrud.ru/ministry

11. Правительство Российской Федерации - офиц.сайт. – Режим доступа: http://government.ru/

12. Сидоров, В.А. Семейная политика в системе государственной социальной политике/ В.А.Сидоров// Власть. – 2015. - №11. – С.83-85.

13. Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации - офиц.сайт. – Режим доступа: http://www.council.gov.ru/

14. Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка: офиц. сайт. - Режим доступа: http://www.deti.gov.ru/.

Задания и вопросы